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¿Porqué Supervisar las Cooperativas de Ahorro y Crédito?

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¿Porqué Supervisar las Cooperativas de Ahorro y Crédito?
EL COOPERATIVISMO DOMINICANO.

Simeón Saint-hilaire Valerio 

Erróneamente se ha querido dar a entender que aquellas naciones cuyo sistema cooperativo ha enfrentado situaciones de crisis profunda, se ha debido a la aplicación de correctivos y prácticas de supervisión. Solo hay que dar un vistazo en los países donde la crisis del cooperativismo se ha hecho presente, para comprobar que ha sido todo lo contrario, es decir, el drama crítico  por el que han pasado los movimientos cooperativos de muchos países de Latinoamérica, se debe precisamente a la falta de controles y supervisión oficial, que no ha podido poner freno al crecimiento desproporcionado de las operaciones financieras de las cooperativas.

Los países que mayores crisis han experimentado en sus sistemas de cooperativas financieras han sido Colombia, Perú y Costa Rica. Quien tenga la oportunidad de conocer la realidad del cooperativismo de estas naciones podrá comprobar que, en cada caso, hay elementos característicos propios de cada nación en particular. Pero también hay elementos comunes, que ratifican nuestras afirmaciones anteriores en el sentido de que no es la supervisión la que produjo la crisis, sino que esta se gestó en el crecimiento desordenado y sin control de las operaciones financieras de estas entidades.

Dejamos de tarea el análisis de lo que fue la crisis del Banco UCONAL y el BANCOOP de Colombia, que siendo instrumentos del propio cooperativismo, se convirtieron en un elemento de competencia frente al sector de las cooperativas colombianas. De importancia le resultará también estudiar el papel de FEDECREDITO en Costa Rica y sobre todo el nivel de competencia que desarrolló frente al cooperativismo de esta nación centroamericana, disputándose el mercado con las cooperativas. Finalmente, le parecerá interesante el análisis del cooperativismo de Perú en sus aspectos críticos para determinar dónde estuvo el germen de la crisis. Después que se conozcan estas realidades no quedará espacio para la duda sobre lo que significó la desregulación de las cooperativas financieras de estas naciones latinoamericanas.

El Caso Dominicano

El cooperativismo dominicano no ha tenido que pasar por las agudas crisis que han tenido otros movimientos en otras naciones. Sin embargo, si bien es cierto lo que acabamos de decir, no menos cierto también es que nuestro sistema cooperativo no ha tenido un crecimiento y un desarrollo con proporciones parecidas al de otros países. Quizás por esa razón no hemos experimentado el sabor amargo de ver desaparecer bajo la acción directa de la liquidación oficial a un número considerable de cooperativas. No obstante, se conocen casos de  entidades que hoy solo conservan el nombre jurídico y cuya quiebra no trascendió las barreras territoriales de sus comunidades, ya que, por su tamaño, no se vieron afectados grandes sectores de la población.

Ahora bien, el momento y la circunstancia, cambian a gran velocidad, siendo fácil deducir que no siempre será lo mismo. Obsérvese, por ejemplo el rápido crecimiento alcanzado por el  sector cooperativo de ahorro y crédito, al punto de representar poco menos del 2% de las operaciones totales del mercado financiero nacional. Hoy tenemos cooperativas que son capaces  de dar préstamos por 15 millones de pesos dominicanos, sin que esto represente problemas de liquidez; este tipo de operaciones, diez  años atrás era casi una quimera. 

No pretendemos ser profeta, clarividentes, ni mucho menos aves de mal agüero, pero con un sector creciendo a esta magnitud, sin ninguna vigilancia operativa y con una dirigencia sin la debida orientación y formación que la encaje en un conjunto de medidas ajustadas al interés nacional, no sería  sorprendente tener que asistir a eventos indeseados con graves consecuencias para los ahorros del público asociado.

Por otro lado, es oportuno aclarar que las cooperativas no le temen a la supervisión del Estado, esos sectores opuestos al ordenamiento y a la vigilancia, representan a algunas instituciones que, frente a los retos de los nuevos tiempos, se han mantenido rechazando toda posibilidad de modernizar sus instituciones para poder responder a los cambios mundiales. Esa dirigencia que hoy se endosa la representación del movimiento cooperativo dominicano siempre se ha mantenido en un estado de atraso y estancamiento ante la apertura de los mercados financieros, a tal punto que sólo ve fatalidad en las oportunidades que ofrecen los tiempos modernos. Hoy, ante la inminencia de la llegada del orden y la vigilancia, estos sectores no encuentran cómo encarrilarse, dada la falta de visión y capacitación, que no tienen porque la rechazaron cuando esta tocó sus puertas. Estas posiciones han contribuido a mantener a esas instituciones con una típica cultura de pobreza en la conceptualización de ideas, llegando a negarle el carácter cooperativo a otras entidades, tan solo por el hecho de que sean capaces de manejar créditos millonarios.

No obstante tener dentro del cooperativismo dominicano un subsector anclado en los arrecifes de la historia, tenemos por otra parte un subsector del movimiento cooperativo que ha entendido su papel histórico a jugar en esta coyuntura. Naturalmente, las posiciones de este subsector  han estado lideradas por dirigentes e instituciones, que aun con los escollos que tienen que vencer en el día a día, procuran estar al tanto de los cambios del momento para aplicarlos a tiempo y sacar ventajas que beneficien a las entidades que estén dispuestas a poner en práctica los métodos modernos de administración y control financiero. Este sector reclama la supervisión como una manera de seguir participando del mercado financiero dominicano, en condiciones competitivas de igualdad y seguridad.

¿Porqué Supervisar  las Cooperativas de Ahorro y Crédito?

En nuestros países, las cooperativas de ahorro y crédito han sido marginadas de los procesos de supervisión. En algunos casos se argumenta la poca significación cuantitativa que representa el sector en términos de ahorro nacional.  Otro argumento esgrimido es la no-operatividad con terceros, es decir, que las cooperativas sólo hacen intermediación con los socios, los cuales a su vez son los dueños del capital de la empresa y como tal, deben velar por el buen manejo de su entidad.

El primer argumento puede ser rebatido con el crecimiento y desarrollo que han tenido las entidades cooperativas de ahorro y crédito, a tal punto que hoy tenemos cooperativas que son capaces de otorgar préstamos  millonarios como se dijo antes, lo mismo que el incremento en la participación dentro del mercado financiero dominicano.

El segundo argumento también puede se rebatido y demostrada su invalidez, por el  radio de acción de estas entidades, las cuales  han crecido tanto que se hace imposible que el conjunto de los asociados pueda ejercer una función de vigilancia eficaz. Un ejemplo bastaría para demostrar que no es posible sustentar y basar la no supervisión de las cooperativas en el vínculo que debería mantener el socio con su institución. Tómese  a la Cooperativa San José como ejemplo. Esta entidad hace operaciones de intermediación con más de 20 mil personas, las cuales están diseminadas en gran parte del territorio nacional, e incluso a nivel internacional. Agréguese a este elemento la complejidad y delicadeza de la operación financiera y podrá observar la imposibilidad de que 20 mil asociados estén atentos a  las operaciones diarias que se realizan en esta entidad.

Por otro lado, considerar que más de 2,500 millones de pesos ( que es más o menos, el monto de los activos que tienen las cooperativas financieras en la actualidad ), no es una cifra suficiente para decidir si supervisar o no, es poner en evidencia a otros sectores que realizan intermediación financiera y que representan menos volúmenes de operaciones dentro del sector financiero nacional y que, sin embargo, son objeto de supervisión por parte de la Superintendencia de Bancos de la República Dominicana.

Se debería tomar en cuenta, además, el origen de la base del cooperativismo, la cual es fundamentalmente humilde y campesina, con poca preparación en los asuntos empresariales y mas que nada financiero. Figúrese, por ejemplo, de qué manera puede el asociado interpretar complejos estados financieros que en ocasiones ni los mismos empresarios bancarios están en capacidad de digerir.

Se pretende, igualmente hacer creer que las cooperativas se manejan con aportaciones de capital (de ahí el argumento de la exclusividad operativa con el asociado), nada más alejado de la realidad. Las entidades cooperativas son verdaderas empresas financieras de captación de fondos, ajenos a las aportaciones. Bastaría con observar que al mes de Abril del 2002, las cooperativas que componen el Sistema AIRAC, de un total de RD$1,492 millones en recursos captados, sólo el 14% fue en aportaciones, lo demás es ahorro, tanto en libretas como en depósitos a plazos, que obviamente, forma parte del ahorro nacional el cual  todavía se encuentra  fuera de control.

La misma entidad cooperativa debe estar consciente de la necesidad de proceder a supervisar sus operaciones, primero porque hace tiempo que la supervisión dejó de ser una acción policial que representaba un estado de presión ante la evidencia violatoria de las disposiciones y leyes monetarias. Hoy el supervisor debe ser visto como un asesor, interesado más en prevenir situaciones incontrolables que en atrapar violadores .

En segundo lugar, una entidad cooperativa que ejecuta sus operaciones en un mercado en el cual compite con otros intermediarios, los cuales pueden esgrimir la supervisión como elemento de seguridad, es seguro que todo el que tenga la posibilidad de realizar una operación financiera con dos entidades de este mismo mercado, se decidirá por la supervisada, dada la garantía que representa el control y monitoreo que lleva a cabo la autoridad supervisora.

Además, los recursos financieros que manejan las cooperativas tienen incidencia marcada en las actividades económicas del país y de poco le serviría a la autoridad monetaria, legislar para un sector si tiene en cambio, otro cuya falta de control desvía el efecto que desea producir en el área financiera de la economía. 

El Estado está en el deber de ejercer el control y la supervisión de las operaciones de las cooperativas de ahorro y crédito, no sólo para contribuir a una sana competencia de las empresas financieras, sino también porque ello es parte de la protección que debe brindar al ahorro nacional, que es parte a su vez, de la estabilidad social y macroeconómica de la nación dominicana.

¿Quién debe Supervisar las Cooperativas de Ahorro y Crédito?

El surgimiento de los  Institutos de Cooperativas en los países de América latina, ha dado origen a una ambigüedad en cuanto a las funciones reales y posibles de este organismo.  En la mayoría de los casos el Instituto nace con la función legal de fiscalizar y promover el cooperativismo.  Bien o mal esta función ha sido llevada a cabo sin mayores tropiezos pero, de ahí a poder hacer supervisión de operaciones en las diferentes áreas del cooperativismo hay un  largo camino por recorrer.  El instituto no puede tener una especialización para cada actividad cooperativa, esto, evidentemente, haría interminable la departamentalización que debería crear, lo cual seria  justo si se quiere realizar supervisión honesta, de otro modo, habría que sospechar del desmedido interés del instituto por supervisar sólo ahorro y crédito.

Se plantea la opción de crear una entidad al estilo de la Superintendencia de Bancos, incluso con el mismo nombre, pero con otro apellido, es decir, Superintendencia de Cooperativas. Algunos llegan a plantear que este organismo dependa del Instituto de cooperativas, mientras que otros entienden que debe tener una funcionalidad independiente. Los que plantean la dependencia del IDECOOP de la nueva entidad se olvidan de los pírricos  resultados que ha logrado el Instituto con la estructura y las concepciones burocráticas de  sus administraciones.

Es poco probable que una entidad que ha desempeñado un pobre papel frente al cooperativismo nacional, pueda, con solo crear una estructura interna, cambiar toda una trayectoria de inercia e ineficiencia, para convertirse de la noche a la mañana en paladín de una actividad que requiere tanta especialización y actualización, como es la regulación y la supervisión de la intermediación financiera.

Por otro lado, la creación de una entidad con el nombre de Superintendencia de Cooperativas, tampoco es viable y caeríamos en la duplicación de esfuerzos en momento en que se necesita con urgencia una rápida intervención en el sector, dado los riesgos que están corriendo los ahorros de mas de 150 mil ciudadanos, que han confiado en este tipo de empresa financiera.  Pero más aun, con la defensa de estos ahorros no solo se protege al tenedor de excedentes financieros, sino también a todos aquellos que hacen de la cooperativa su empresa de servicios, tomando los créditos que aseguran la continuidad de una actividad económica, que puede ser de índole agrícola, comercial o industrial.

La creación de una nueva entidad encontraría la consabida ineptitud de la inmadurez en el necesario proceso de creación y adaptación de la estructura que nace y que tiene que cargar con una pesada responsabilidad, al tener que demostrar su viabilidad ante retos que están esperando para el aporte de soluciones urgentes a las necesidades de controles y regulaciones eficaces. Estaría por definirse también qué entidad dictará la regulación, pues sabemos que la  Superintendencia aplica las políticas y normas, pero hay otro organismo que dicta o legisla en materia de política monetaria y financiera.

Ante toda esta complejidad de situaciones, nuestro planteamiento es sencillo y claro, el mejor camino para resolver estos aprietos es endosarle la supervisión al organismo que ha sido creado y preparado para llevar a cabo el control y la supervisión del tipo de actividad que hacen las cooperativas de ahorro y crédito, es decir, la Superintendencia de Bancos, cuya razón de ser es la de supervisar las operaciones de intermediación financiera de todas aquellas entidades que la realicen. En tal sentido creemos que esta institución debe asumir la responsabilidad de supervisar a las cooperativas financieras, entendida estas como toda aquella empresa cooperativa que capta recursos en libretas de ahorro y depósitos a plazos y coloca estos recursos en préstamos, sin importar que los mismos sean de sus asociados o no. Pues demás está decir, que en nuestro país las cooperativas de ahorro y crédito no hacen operaciones de intermediación con no socios, en razón de que la ley que las creó se lo impide, de manera que crear una legislación para un tipo de cooperativas que no existe, es sencillamente perder el tiempo y confundir a la opinión publica.

La Supervisión  por Delegación

Este tipo de supervisión no es un invento Latinoamericano, ya Alemania lo conoció antes y lo sigue  practicando con muy buenos resultados.  En América latina hay buenas experiencias que podrían servir para orientar criterios y enriquecer procesos.

La supervisión por delegación consiste en la  contratación que hace la Superintendencia de Bancos de una entidad de prestigio nacional e internacional para llevar a cabo las tareas de aplicar la normativa a un subsector de intermediación financiera.  Es importante aclarar que la Superintendencia de Bancos, con la contratación de una entidad para la realización de la supervisión no delega su responsabilidad, lo que sucede es que, en vez de esta institución tener un departamento dentro de su estructura física, lo tiene fuera y la entidad que realiza la supervisión por contrato, viene a ser una extensión de la  Superintendencia de Bancos. 

En todo este proceso, el organismo oficial de supervisión  tiene la responsabilidad de dar seguimiento al trabajo de la entidad contratada, a través de los mecanismos que habrán de crearse para tales fines.

Ahora bien, porqué se recurre a esta figura, para llevar a cabo la aplicación de las normas bancarias y prudenciales a determinados segmentos del sistema financiero, sencillamente lo hace para aprovechar lo que en economía internacional se llama “las ventajas comparativas”, consistente, para el caso que nos ocupa,  en sacar provecho de la experiencia y la infraestructura creada en otras entidades ya existentes, y que además, tienen un prestigio ganado en el sector, disponiendo del conocimiento y dominio de la idiosincrasia que predomina en el sector en cuestión.

Conclusión

La manera como este trabajo concluye podría ser calificada de dramatismo  en extremo.  Quienes así lo hagan  corren el riesgo de ser injustos con la situación real de las cooperativas financieras.

Visualícese un sistema cooperativo sin control en las reservas de liquidez, que tienda a  no poder cumplir los compromisos con sus ahorrantes a la hora de estos retirar los fondos que han confiado a la entidad financiera.  La asignación de recursos en créditos corre el riesgo de no contar con la suficiente calidad a la hora de procesar una solicitud de financiamiento, pues saberse fuera de vigilancia e ignorar los mecanismos que aseguran el retorno eficiente de los préstamos conduce a que la cartera enfrente el mayor riesgo de pérdida para la institución.

Una entidad sin control ni supervisión eficiente puede asignar recursos a diestra y siniestra sin tomar muy en cuenta que el destino final de los recursos sean personas vinculadas con la administración de turno. En esta circunstancia no será extraño encontrar al Presidente del Consejo aprobándose un financiamiento a su antojo y a las alturas de sus necesidades individuales. Las inversiones en valores corren también el riesgo de ser realizadas en entidades a conveniencia, no de los mejores intereses de la institución, sino del grupo que domine la administración. ¿Quién puede asegurar que una inversión en activos fijos, por muy necesaria que pueda aparentar,  es lo más conveniente y razonable a los sanos intereses de los ahorrantes de la cooperativa?  Todos estos casos pudieran estarse dando en las entidades que forman el cooperativismo financiero de nuestro país y las autoridades monetarias y financieras no tienen ningún medio que les pueda señalar el riesgo de los ahorros de cientos de miles de dominicanos en las actuales circunstancias.

Nosotros entendemos que las cooperativas más que ningún otro ente del sector financiero deben ser supervisadas y reguladas, por cuanto ellas están administradas por individuos que no son realmente sus dueños totales, y cuyos aportes, en muchos casos, no son lo suficientemente grande como para que surja la preocupación por la suerte de la empresa. En consecuencia este tipo de entidad necesita con urgencia un control eficaz por parte del ente oficial en materia de intermediación financiera, con el fin de minimizar el azar moral y el costo de agencia que un manejo inadecuado conlleva.